Atelier Europe

Il existe un assez grand écart entre les objectifs que se fixe l’UE dans sa politique extérieure (article 21 du traité), objectifs qui sont nombreux, puissants et généreux et qui répondent bien en théorie aux souhaits des citoyens tels que relevés par l’Eurobaromètre, et le constat de faiblesse que l’on peut faire tous les jours en observant les résultats de cette diplomatie, sauf exception.

L’UE souffre d’abord de l’impossibilité d’utiliser certains outils classiques de la diplomatie, comme la force militaire, la politique de visas ou le prestige général des nations, qui lui manquent pour peser vraiment sur les situations internationales.

Une autre explication tient à la division de l’UE. La Commission a beau jeu d’accuser les États membres, comme dans les cas de la guerre en Iraq (réticences franco-allemandes), de la reconnaissance du Kosovo (réticence espagnole) ou du soutien toujours repoussé à la réforme du Conseil de sécurité (réticence italienne).

On observe aussi une division, probablement plus grave, générale, entre certains États du nord (Pays-Bas, Danemark, Suède…), qui prônent une politique extérieure fondée sur un idéalisme qui ferait des droits de l’homme un objectif principal voire unique de politique étrangère, au risque de faire passer l’UE pour une naïve donneuse de leçons, et d’autres, plus réalistes mais moins prévisibles, qui prônent une attention plus grande aux complexités du terrain. Cette division est accentuée par le fait que certains pays tiers, comme la Chine ou la Russie, s’efforcent avec application de diviser les États membres, même les plus réalistes, en utilisant les arguments économiques à leur disposition.

Mais la Commission, de son côté, souffre aussi de défauts de cohérence qui l’empêchent d’utiliser, au moins, les atouts dont elle dispose pourtant.

Sur des sujets connus et spécialisés, comme le commerce, où elle exerce depuis quarante ans, la Commission sait obtenir de bons résultats. Le récent accord de libre-échange avec la Corée du Sud en est un exemple, à tel point que les Américains, s’apercevant que l’Europe avait mieux négocié qu’eux, ont souhaité reprendre les discussions avec Séoul.

Mais lorsque les sujets deviennent plus larges, à la fois politiques, technologiques et commerciaux, la Commission elle-même peut sombrer dans une impuissance désolante, incapable de dégager des priorités. Les 35 DG de la Commission agissent en matière extérieure de façon relativement professionnelle mais de façon séparée. On a vu des pays africains voir se renouveler leur aide de la part de certains services alors que d’autres s’offusquaient d’une situation électorale révoltante; un pays de l’ASEAN sollicité pour une coopération politique nouvelle pendant qu’une autre direction prenait à son encontre des mesures commerciales punitives; un commissaire inaugurant généreusement un dialogue technologique en Chine pendant qu’un autre cherchait désespérément un levier pour faire avancer ses intérêts industriels (personne ne coordonne d’ailleurs les visites des différents commissaires en Chine). Les exemples de cloisonnements entre services sont nombreux, la Commission perd donc des occasions de défendre la position européenne sur la scène mondiale.

Pourtant, l’UE dispose de leviers inexploités: ses coopérations technologiques et réglementaires exercent un attrait véritable sur les pays tiers. Qu’il s’agisse de Galiléo, de l’aéronautique, de la directive REACH ou de la libéralisation des télécoms, l’expérience européenne, souvent unique, intéresse vraiment les pays émergents. On peut estimer que, sur les 35 groupes de travails techniques qui existent entre l’UE et la Chine, une petite dizaine intéressent beaucoup Pékin. Il est permis de penser qu’une diplomatie délicate et intelligente pourrait se permettre d’utiliser ces leviers pour faire passer certains messages dans d’autres domaines où Pékin répond aux abonnés absents (coopération en Afrique, droit de la concurrence, protection des marques…).

Proposition n°2 :

Intégrer au sein du service européen pour l’action extérieure les dialogues techniques et réglementaires de l’UE, actuellement dispersés dans les directions générales de la Commission, et qui pourraient être utilisés comme leviers dans les négociations bilatérales avec les pays tiers. Augmenter ainsi la culture de la réciprocité dans les relations de l’UE avec les pays tiers.

Une telle action relève de l’organisation interne et ne nécessite pas de modification du traité.

Pierre Vive

Lire également:
Trois idées simples pour une vraie Europe diplomatique
Diplomatie de l’UE (proposition 1): La composante européenne extérieure a besoin de s’incarner!

L’un des problèmes les plus simples de la diplomatie européenne est son manque de présence ministérielle sur le terrain. Seules des visites de terrain, au bon niveau, permettent un tant soit peu de faire déboucher les grands dossiers. Or, quelles que soient ses compétences, le haut-représentant a un agenda si chargé que ses déplacements sont comptés. Comme Javier Solana en son temps, Lady Ashton est principalement occupée par les questions israélo-palestiniennes, le Kosovo, les États-Unis, l’Iran ou les crises du moment, sans compter qu’elle est désormais tenue par le traité de Lisbonne de présider régulièrement le conseil Relations extérieures à Bruxelles.

Saviez-vous que Solana n’avait effectué aucune visite en Chine de 2004 à 2009? Rien ne change vraiment: de nombreux pays tiers continueront d’attendre plusieurs années avant de recevoir une visite du haut représentant de l’UE.

Or une diplomatie a besoin d’hommes et des femmes qui l’incarnent: c’est un métier de contact où la connaissance et la confiance de ses interlocuteurs fait une différence. Des visages doivent être vus, des paroles doivent être dites sur place. L’UE dispose déjà d’une douzaine de « représentants spéciaux », mais ceux-ci sont des diplomates: quels que soient leurs qualités, ils n’ont pas le rang ministériel qui permet d’avoir accès aux contacts les plus élevés.

Les Américains, face à ce problème, se sont spécialisés: des sous secrétaires d’État parcourent chacun une zone du monde, qu’ils connaissent bien et où ils finissent par être connus de tous. Ils y font entendre la voix de l’Amérique, préparent et complètent l’action d’Hillary Clinton. L’Union pourrait faire de même, en utilisant ses commissaires en surnombre.

Proposition n°1 :

Mettre ou 5 ou 6 commissaires du Collège (outre ceux qui sont en charge de l’élargissement et du développement) sous l’autorité du haut représentant, pour agir en matière de relations extérieures chacun dans une zone du monde (Méditerranée, Amériques, Afrique, Russie-Asie centrale, Chine-Japon-Corées, Asie du sud et Asean), y incarner sur le terrain la voix de l’Europe et être le chef de file de la coordination européenne avec les pays concernés.

Chacun de ces commissaires, dégagé de l’obligation qui incombe à Lady Ashton de présider le conseil Relations extérieures, aurait le temps de se rendre régulièrement sur place et, grâce à son rang ministériel, de rencontrer ses interlocuteurs au bon niveau. Il concentrerait entre ses mains les arbitrages nécessaires pour mener les négociations les plus graves dans les domaines techniques, commerciaux et politiques avec chacun des pays. Il pourrait, par exemple, négocier précisément avec Islamabad à quelles conditions relatives à la lutte contre le terrorisme, ou aux droits de l’homme, l’UE est prête à élargir son aide financière, comme l’ont fait les États-Unis en 2009.

Certes, cette proposition heurte la culture du consensus en vigueur à la Commission, où tous les commissaires ont le même poids théorique au Collège et où aucun ne saurait être placé sous l’autorité d’un autre. Le titre de « vice-président de la Commission » est essentiellement honorifique. Mais l’article 17 du traité n’interdit pas non plus un dispositif par lequel certains commissaires travailleraient ensemble sous l’autorité du haut représentant.

On imagine certes mal un commissaire allemand, en 2020, placé sous l’autorité d’un haut représentant slovène ou grec… il est bien évident que le résultat sera probablement inverse; de fait, les « grands » États membres obtiennent déjà, au Collège, des postes plus importants que les autres. La création de commissaires délégués au haut représentant favorisera donc les grands États membres. Et de toute façon, nous avons des commissaires en surnombre au Collège !

Le principe d’un commissaire par pays, maintenu en 2009 à la demande de l’Irlande, a durablement fait de la Commission une vaste scène de 27, bientôt 28 commissaires où le débat de fond est absent. La réunion du mercredi ne permet aucune discussion véritable comme le reconnaissent les commissaires eux-mêmes (dont Jacques Barrot par exemple). Certains commissaires ont des attributions misérables¹, les sujets étant découpés à l’extrême². Les relations de l’UE avec la Russie ou la Chine sont probablement de nature à intéresser davantage un commissaire que certains portefeuilles actuels. Notons que J. M. Barroso a d’ailleurs entrepris de nommer, en 2006 puis 2008, un commissaire « chef de file » avec les États-Unis en la personne du commissaire aux entreprises (G. Verheugen), et avec la Chine en la personne du commissaire au commerce (P. Mandelson): il existe donc de timides précédents dans l’idée de confier à certains commissaires la charge de représenter l’Union de manière intensive sur certaines zones du monde. Il s’agit maintenant de l’amplifier.

Pierre Vive

Lire également:
Trois idées simples pour une vraie Europe diplomatique 

1: Le Maltais est responsable de la santé et de la politique des consommateurs, la Chypriote de la jeunesse et du multilinguisme.

2:  Quatre commissaires différents pour l’environnement, le climat, l’énergie et les transports.

L’Eurobaromètre, depuis des années, nous indique que les citoyens européens attendent de l’Europe moins de normes mais plus de puissance: qu’elle soit forte et qu’elle fasse entendre les intérêts et les valeurs de notre continent dans le monde multipolaire.

Or, en matière d’action extérieure, l’UE a déjà deux grands atouts connus, à savoir son poids commercial (premier marché du monde, qui justifie le respect dont jouit la DG Commerce dans les négociations commerciales) et celui de son aide au développement (premier bailleur de fonds, qui justifie l’attrait irrésistible des ministres des pays en développement pour Bruxelles).

Mais comment se servir de ces atouts? Comment devenir une vraie force diplomatique? Ces trois prochaines semaines nous développerons trois pistes d’amélioration non prévues par le traité de Lisbonne mais qui sont compatibles avec lui.

Le traité de Lisbonne devait, en principe, avoir un impact important sur la représentation extérieure de l’UE. D’une part, la nomination du haut représentant (article 18 nouveau) permet désormais de concentrer en une personne des pouvoirs autrefois éclatés entre le Conseil et la Commission. Lady Ashton rassemble ainsi la parole politique autrefois portée par Javier Solana et le porte-monnaie des programmes d’aide au développement de Benita Ferrero-Waldner. D’autre part, la constitution d’un corps diplomatique unifié, le « service européen pour l’action extérieure » (SEAE, article 27-3), qui est une institution nouvelle distincte de la Commission, doit permettre de faire travailler ensemble l’ancienne DG Relex, le secrétariat du Conseil et des diplomates nationaux.

En pratique, les progrès sont lents. La mise en place du SEAE a donné lieu à une bataille pour les postes entre la Commission et les États membres qui a ralenti sa constitution. Lady Ashton, novice en diplomatie, continue d’hésiter sur des sujets simples. La place du SEAE par rapport à la Commission n’est pas claire et, d’après les fonctionnaires de ce service que j’ai interrogés cet été en juillet à Bruxelles, une rivalité SEAE-Commission est même apparue. Ils sont déjà las de ce fonctionnement, fatigués de Mme Ashton, et m’ont semblé au total un peu désabusés. La visibilité générale de l’UE à l’étranger, quant à elle, n’a pas augmenté de façon significative. L’UE reste, pour Delhi ou Tokyo, une puissance commerciale sans poids politique; et Barrack Obama, en mai 2010, annulait purement et simplement sa participation au sommet annuel UE-États-Unis, dans l’attente, dit-il, que l’UE clarifie la répartition de ses compétences.

Certes, s’appuyant sur les promesses du traité de Lisbonne, certains petits États membres ont commencé à fermer des ambassades nationales à l’étranger dans l’espoir que le SEAE leur permette de faire des économies. Encore faut-il que la représentation européenne soit à la hauteur.

Pierre Vive